Concordati ed altri accordi

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Descrizione

La tradizionale forma di collaborazione sono i concordati, ovvero accordi di diritto internazionale. E’ stato favorevole lo sviluppo dell’esperienza giuridica internazionale, condiviso dalla dottrina canonistica. Ad esempio nel can. 362 il Pontefice esercita lo ius legationis nei confronti dei governi civili nel rispetto delle norme di diritto internazionale. E’ da ricordare l’allocuzione concistoriale “In hac quidem” del 1921, con cui Benedetto XV delineò la politica concordataria dopo i grandi sconvolgimenti della prima guerra mondiale. Lo Stato è parte contraente del concordato, ma in futuro non è da escludere che si possano stipulare anche con altri soggetti internazionali.

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La tradizionale forma di collaborazione sono i concordati, ovvero accordi di diritto internazionale. E’ stato favorevole lo sviluppo dell’esperienza giuridica internazionale, condiviso dalla dottrina canonistica. Ad esempio nel can. 362 il Pontefice esercita lo ius legationis nei confronti dei governi civili nel rispetto delle norme di diritto internazionale. E’ da ricordare l’allocuzione concistoriale “In hac quidem” del 1921, con cui Benedetto XV delineò la politica concordataria dopo i grandi sconvolgimenti della prima guerra mondiale. Lo Stato è parte contraente del concordato, ma in futuro non è da escludere che si possano stipulare anche con altri soggetti internazionali. Per l’individuazione dei soggetti competenti è necessario rifarsi alle norme costituzionali dei diversi Stati. Per parte della Chiesa il soggetto competente a stipulare un concordato è la Santa Sede, che gode di soggettività giuridica internazionale, alla quale per il diritto canonico spetta lo ius legationis e lo ius tractandi. La formazione segue la procedura tipica delle convenzioni internazionali (Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati 1969): i negoziati ufficiosi, la nomina dei plenipotenziari con relativa verifica dei poteri, la redazione e la firma dell’accordo da parte dei plenipotenziari e infine lo scambio delle ratifiche. Senza la ratifica l’accordo non acquista forza vincolante e non produce effetti giuridici. La ratifica è atto unilaterale con cui ciascuna parte approva l’operato dei suoi plenipotenziari, spetta quindi al Pontefice e al capo dello Stato, autorizzato dal competente organo costituzionale. Perché possa produrre effetti è necessaria anche l’esecuzione; questa avviene automaticamente per l’ordinamento canonico perché l’accordo viene pubblicato sugli “Acta Apostolicae Sedis”. Più complessa la situazione per gli ordinamenti statali: in alcuni casi l’adattamento è automatico (sistema monista), in altri casi è necessaria una legge di esecuzione (sistema dualista) senza la quale il concordato non produce effetti giuridici interni. Le disposizioni concordatarie vigono contestualmente nei due ordinamenti, oltre ad essere in vigore nell’ordinamento internazionale. Esiste poi il problema dell’interpretazione poiché da un lato è frutto di un avvicinamento delle due parti da posizioni originarie diverse sicché la formulazione si può prestare ad interpretazioni differenti; dall’altro lato le disposizioni creano un diritto oggettivo comune, quindi interpretato ed applicato allo stesso modo. L’interpretazione di cui si parla non è quella della dottrina (interpretazione dottrinale), ma quella autentica compiuta dalle parti o in via unilaterale (interpretazione unilaterale) o in via bilaterale (interpretazione bilaterale). La prima è sempre legittima purché in buona fede; la seconda è stabilita d’accordo fra le due parti. Ad esempio nell’articolo 14 del concordato italiano è stabilito che se in avvenire sorgessero difficoltà di interpretazione, la Santa Sede e la Repubblica italiana affideranno la ricerca di un’amichevole soluzione ad una Commissione paritetica da loro nominata. Per l’estinzione dei concordati valgono le regole generali relative ai trattati internazionali. Una prima causa è data dal consenso reciproco delle parti contraenti; un esempio è l’accordo di Villa Madama del 1984 tra la Santa Sede e la Repubblica italiana nelle quali sono apportate delle modifiche al Concordato lateranense del 1929. Altra causa è la scadenza dei termini, posti originariamente all’accordo; ad esempio nell’art. 20 della convenzione del 1957 con la Bolivia troviamo che questa Convenzione avrà la durata di dieci anni dalla ratifica, che si considera tacitamente rinnovata di dieci anni in dieci anni, a meno che sei mesi prima che termini il mandato una delle due Alte Parti dichiari il contrario. C’è poi il caso per il verificarsi di una clausola risolutoria prevista nell’accordo. Infine l’estinzione per denuncia unilaterale che deve essere contemplata nell’accordo; ad esempio la convenzione con la Repubblica di El Salvador (1968) afferma che questa convenzione resterà in vigore a meno che una delle Alte Parti la denunci con un anno di anticipo. C’è anche la possibilità dell’estinzione per la denuncia da parte di uno dei contraenti per violazione di una o più disposizioni; è tradizione della Santa Sede non fare ricorso a questa forma. Un problema nasce dalla possibilità di accordi tra Chiese particolari e comunità politica. Fino al Concilio Vaticano II c’era l’esclusiva competenza della Santa Sede, anche se nel tempo non sono mancati casi di accordi fra le Chiese particolari e corrispondenti autorità politiche. Tale teoria e tale prassi discendevano da ragioni politiche e giuridiche: da un lato si è sempre considerato che il papato fosse più libero rispetto all’autorità politica e quindi più capace di far valere le ragioni della libertas della Chiesa particolare, senza contare i sempre rinascenti sospetti per il pericolo del formarsi di Chiese nazionali assoggettate allo Stato; dall’altro si rafforzava l’idea della esclusiva competenza della Santa Sede, in ragione della sua indiscussa soggettività giuridica internazionale. Ora la situazione appare mutata, come conseguenza del Vaticano II. Nel decreto conciliare sull’ufficio pastorale dei vescovi “Christus Dominus” è attribuito al Vescovo diocesano il munus di promuovere e curare i rapporti con l’autorità civile. Il problema appare più politico, cioè attiene più a questioni di opportunità e di convenienza. Non è affatto vero che oggi la Chiesa sia più libera che in passato, anche se in molti casi l’azione della Santa Sede è più incisiva nella difesa della libertas Ecclesiae. Il problema di maggior rilievo è quello della quantificazione degli accordi in questione. Non hanno natura concordataria poiché la Chiesa particolare non è soggetto di diritto internazionale e spesso anche l’altra parte non lo è. Si possono individuare tre diverse fattispecie:
la prima è data dagli accordi fra episcopato ed autorità politica, con un carattere meramente politico; per far sì che l’autorità politica competente adotti nell’ambito dell’ordinamento civile quei provvedimenti di natura normativa o amministrativa che sono attuazione di quanto convenuto con l’autorità ecclesiastica.
la seconda è data dagli accordi con carattere meramente amministrativo, interno all’ordinamento statale; ad esempio l’intesa fra Vescovo diocesano e competente autorità scolastica per la nomina dei docenti di religione.
la terza è data dagli accordi aventi un contenuto normativo, cioè volti ad innovare l’ordinamento giuridico statale.
Non hanno la natura di accordi internazionali né possono qualificarsi come concordati, però si tratta pur sempre di accordi che nascono in un ordinamento giuridico terzo, nel quale le due autorità contraenti si incontrano su un piano di parità. E’ evidente che i contenuti dell’accordo devono poi trovare esecuzione nell’ordinamento civile e in quello canonico. Si deve anche contemplare il caso che singoli Vescovi o le conferenze episcopali, con il consenso e con il mandato della Santa Sede, stipulino accordi con l’autorità statale; in questo caso si rientrerebbe nella fattispecie concordataria e rientrano i “concordati quadro”, quelli contenenti i principi informatori dei rapporti, e gli accordi attuativi sulle singole materie. L’Accordo di modificazione del concordato lateranense del 18 febbraio 1984, da un lato pone delle norme quadro in determinate materie: insegnamento della religione nelle scuole pubbliche; di assistenza spirituale nelle forze armate, nelle carceri, negli ospedali e negli istituti di ricovero; di tutela del patrimonio storico ed artistico. Dall’altro prevede una clausola generale secondo cui ulteriori materie potranno essere regolate sia da nuovi accordi sia da intese con le competenti autorità. Nel primo caso si tratta di un mandato della Santa Sede a convenire con l’autorità statale, nel secondo sembra un rapporto di sostituzione della Conferenza episcopale italiana alla Santa Sede.