Trattati conclusi in violazione di norme interne sulla competenza a stipulare

Appunto audio Durata: 11 min 44 sec
Descrizione

Un problema fondamentale in materia di formazione dell’accordo internazionale è quello dei trattati conclusi in violazione di norme interne sulla competenza a stipulare. Il problema ha molta importanza in Italia perché spesso il nostro Governo ha usato la forma semplificata di stipulazione anche per accordi che chiaramente rientravano nelle categorie previste dall’art. 80 Cost. e per i quali occorreva quindi l’intervento del Parlamento, sotto la forma della legge di autorizzazione alla ratifica, e la ratifica da parte del Presidente della Repubblica (per es. la domanda di ammissione dell’Italia alle Nazioni Unite avvenuta con un atto del nostro ministro degli Esteri, del 1947; una serie di accordi di cooperazione e di assistenza militare o di concessione di basi militari, talvolta stipulati in forma segreta, come l’accordo sulla concessione di una base navale alla marina statunitense nell’isola della Maddalena, nel 1972).

Tipologia

Università

Testo completo

Un problema fondamentale in materia di formazione dell’accordo internazionale è quello dei trattati conclusi in violazione di norme interne sulla competenza a stipulare.
Il problema ha molta importanza in Italia perché spesso il nostro Governo ha usato la forma semplificata di stipulazione anche per accordi che chiaramente rientravano nelle categorie previste dall’art. 80 Cost. e per i quali occorreva quindi l’intervento del Parlamento, sotto la forma della legge di autorizzazione alla ratifica, e la ratifica da parte del Presidente della Repubblica (per es. la domanda di ammissione dell’Italia alle Nazioni Unite avvenuta con un atto del nostro ministro degli Esteri, del 1947; una serie di accordi di cooperazione e di assistenza militare o di concessione di basi militari, talvolta stipulati in forma segreta, come l’accordo sulla concessione di una base navale alla marina statunitense nell’isola della Maddalena, nel 1972). Il problema riguarda la validità o meno di questi accordi.
La maggior parte degli scrittori escludono, da un lato, che per il diritto internazionale i trattati stipulati direttamente dall’Esecutivo siano in ogni caso validi; dall’altro, che qualsiasi vizio, anche soltanto formale, qualsiasi irregolarità procedurale dal punto di vista del diritto interno possa inficiare la validità internazionale dell’accordo. Ripudiate queste soluzioni estreme, varie sono le teorie intermedie sostenute.
a)Secondo alcuni il diritto internazionale si rifarebbe nella materia alla ripartizione <<di fatto>> delle competenze esistente all’interno dello Stato al momento della stipula dell’accordo, oppure rinvierebbe alla Cost. <<vivente>>.
b)Altri fanno leva invece sulla buona fede, sostenendo che l’accordo sarebbe valido ogni qualvolta la violazione del diritto interno non sia riconoscibile dalle altre parti contraenti.
c)Altra soluzione è contenuta nell’art. 46 della Conv. di Vienna per il quale <<Il fatto che il consenso di uno Stato ad esser vincolato da un trattato sia stato espresso in violazione di una regola del suo diritto interno sulla competenza a stipulare trattati non può essere invocato da tale Stato come vizio del suo consenso, a meno che la violazione non sia manifesta e non concerna una regola del suo diritto interno di importanza fondamentale. Una violazione è manifesta se è obbiettivamente evidente per qualsiasi Stato che si comporti in materia secondo la prassi abituale e in buona fede>>.
Secondo il Conforti, quando i Governi si impegnano sul piano internazionale per materie che rientrano nella sfera di competenza di altri organi, sono soliti procurarsi prima o poi una qualche forma di assenso o approvazione da parte dell’organo interessato.
Secondo il Conforti l’art. 46 della Conv. di Vienna corrisponde al diritto internazionale generale quando codifica il principio che la violazione di norme interne di importanza fondamentale in tema di competenza a stipulare sia causa di invalidità del trattato. Una violazione del genere si ha:
- quando sull’accordo non si è pronunciato uno degli organi cui la Cost. assegna un potere decisionale effettivo nel procedimento di stipulazione,
- quando, per restare nell’ambito dell’ordinamento italiano, sia mancato, nelle materie elencate all’art. 80, il concorso del Parlamento.
L’art. 46 non corrisponde al diritto consuetudinario, e risente di una concezione prettamente <<diplomatica>> del diritto internazionale, nella parte in cui enuncia il principio della buona fede: l’accordo concluso dall’Esecutivo senza la relativa competenza costituzionale è e resta in ogni caso un’intesa priva di carattere giuridico e che vale finchè vale. Una simile intesa acquista il valore di vero e proprio accordo internazionale in senso giuridico nel momento in cui l’organo messo da parte manifesti esplicitamente o implicitamente il suo assenso, e purchè esso adoperi lo stesso strumento formale previsto dalla Cost. per il suo intervento.
Spesso si hanno accordi i quali espressamente subordinano la loro entrata in vigore non allo scambio o al deposito delle ratifiche ma alla comunicazione, da parte di ciascun Governo firmatario, che sono state adempiute le procedure previste dal diritto interno per <<rendere applicabile nel territorio dello Stato>> l’accordo medesimo.
Si tratta di figure intermedie tra gli accordi in f.s. e gli accordi conclusi in forma solenne che confermano il fatto che i Governi allorchè stipulano in materie di competenza di altri organi, si preoccupano di procurarsi prima o poi il consenso di questi ultimi.

Una questione che si è posta varie volte è se anche le Regioni possano concludere accordi internazionali.
Tale questione ha avuto origine da certe iniziative prese da alcune Regioni e dirette a concordare con Stati, Regioni o altri enti territoriali stranieri forme di collaborazione in settori di rispettiva competenza, come il turismo, l’agricoltura, l’organizzazione di fiere e mercati.
La Corte costituzionale chiamata a pronunciarsi sui ricorsi per conflitto di attribuzione con il Governo centrale, affermò l’incompetenza degli organi regionali in tema di <<formulazione di accordi con soggetti propri di altri ordinamenti>>, compito <<spettante nel nostro sistema costituzionale esclusivamente agli organi dello Stato sovrano>>.
La materia venne poi regolata dall’art. 4 del D.P.R. n. 616/1977, che riservava allo Stato le funzioni relative ai rapporti internazionali nelle materie trasferite e delegate alle Regioni e faceva divieto alle Regioni di svolgere <<attività promozionali all’estero>> senza il preventivo assenso governativo.
Dopo tale intervento legislativo la Corte costituzionale è tornata altre volte sull’argomento. La sua sentenza più significativa resta quella del 1987, nella quale, capovolgendosi il primo orientamento, si sostiene che le Regioni, procuratosi il previo assenso del Governo centrale, possano stipulare non solo intese di rilievo internazionale, ma addirittura <<accordi in senso proprio>>, tali <<da impegnare la responsabilità dello Stato>> e purchè si tratti di accordi che riguardano materie di competenza regionale e non rientranti nelle categorie previste dall’art. 80 della Cost..
La materia è oggi regolata dall’art. 3 della legge n. 3/2001 il quale, all’ultimo comma, prevede la competenza della Regione, nelle materie di sua competenza a <<concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato>>.
In realtà le iniziative regionali dirette a collaborare con analoghi enti stranieri non sono iniziative dirette a concludere veri e propri accordi retti dal diritto internazionale, ma si tratta di intese, o meglio di programmi, privi in sé di carattere giuridico, che costituiscono una mera occasione per l’adozione di atti legislativi o amministrativi da parte delle Regioni interessate.
Quanto detto a proposito delle intese tra Regioni di Stati diversi vale a maggior ragione per le intese tra altre circoscrizioni o enti pubblici, come i gemellaggi fra città, le intese interuniversitarie, ecc; anche qui si tratta di meri programmi, destinati a fornire l’occasione per l’adozione di atti amministrativi interni.
Non bisogna poi confondere gli accordi autonomamente promossi dalle Regioni con gli accordi tra Regioni di Stati diversi che, per esplicita volontà degli Stati contraenti manifestata in un trattato internazionale, costituiscono esecuzione od integrazione del trattato medesimo: accordi del genere traggono la loro forza giuridica dal trattato che li prevede e sono classificabili come fonti di terzo grado.

Diffuso nella prassi contemporanea è anche il fenomeno degli accordi stipulati dalle organizzazioni internazionali sia fra loro, sia con Stati membri oppure con Stati terzi.
Per stabilire quali sono gli organi competenti a stipulare e quali le materie per cui siffatta competenza è attribuita occorre far capo allo Statuto, ossia al trattato istitutivo, di ciascuna organizzazione. Una violazione grave delle norme statutarie sulla competenza a stipulare comporta l’invalidità dell’accordo.
Poiché le norme contenute nella trattato istitutivo sono modificabili per consuetudine, la competenza a stipulare può anche risultare da regole sviluppatesi nella prassi dell’organizzazione, purchè si tratti di prassi certa, ossia seguita dagli organi e accettata dagli Stati membri; ciò sempre che non vi sia un organo giudiziario destinato a vegliare sul rispetto del trattato istitutivo.
Quanto detto trova conferma nell’art. 46 della Conv. di Vienna del 1986 (1969) che considera come causa di invalidità la violazione di una delle <<norme dell’organizzazione>> sulla competenza a stipulare di importanza fondamentale.
Una gran massa di accordi conclusi dalle organizzazioni internazionali non presenta grande interesse per il giurista. Si tratta dei c.d. accordi di collegamento che le organizzazioni stipulano tra loro per coordinare, attraverso scambi di informazioni, di osservatori, ecc., le rispettive attività.
Vi è invece tutta una serie di trattati conclusi dalle organizzazioni, con gli Stati membri o con gli Stati terzi, che in nulla differiscono dai normali accordi giuridici internazionali. Alcuni di essi, come gli accordi che fissano il regime della sede delle organizzazioni o attribuiscono immunità e privilegi ai loro funzionari, si propongono di assicurare alle organizzazioni medesime la necessaria libertà di azione nei territori statali in cui sono destinate ad operare. Altri invece hanno per oggetto la disciplina dei rapporti che direttamente si ricollegano alle materie di competenza dell’organizzazione.